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楊躍軍 | 永定河流域治理市場化機制探討
發布日期:2020-03-16 信息來源:中咨研究 訪問次數: 字號:[ ]

【摘要】永定河流域治理市場化機制核心理念是“投資一體化帶動治理一體化”,旨在解決流域治理破碎化以及資金短缺、融資難等難題。本文在系統梳理永定河流域治理市場化機制的提出背景、本質特征以及與PPP模式關系的基礎上,提出了完善創新永定河流域治理機制的思路,并結合“永定河治理模式”對全國大江大河規范化治理提出了建議。

【關鍵詞】永定河;流域治理;市場化機制;PPP

一、永定河流域治理機制提出背景

永定河是貫穿京津冀晉蒙的重要水源涵養區、生態屏障和生態廊道,也是京津冀協同發展的生態大動脈。上世紀60年代以來,永定河流域生態系統退化、水資源過度開發、河道干涸斷流、水質污染等問題突出。沿線各省市在各自行政區范圍內實施了大量治理工程,但總體惡化趨勢未能根本性遏制,重大生態環境問題未能得到有效緩解,京津冀晉區域生態大動脈功能弱化。實踐證明,傳統的永定河流域治理理念和模式難以滿足當前生態建設需要,治理理念和模式創新勢在必行。

為踐行習近平“綠水青山就是金山銀山”“山水林田湖草是生命共同體”等理念,推動京津冀協同發展在生態領域率先實現突破,2015年中咨海外咨詢有限公司在系統研究永定河流域資源狀況、生態問題等基礎上,提出《將永定河流域綜合治理上升為國家戰略》的咨詢建議,明確提出永定河流域綜合治理市場化機制的基本構想和實施路徑,獲得中央領導的批閱。2016年12月,國家發展改革委、水利部、國家林業局聯合印發《永定河綜合治理與生態修復總體方案》。2018年6月,京津冀晉四省(直轄市)人民政府聯合戰略投資方中交集團共同出資組建永定河流域投資有限公司,以“投資一體化帶動流域治理一體化”的模式開啟新一輪永定河流域治理,擬逐步實現“流動的河、綠色的河、清潔的河、安全的河”的治理目標,努力為全國流域治理貢獻“永定河治理樣板”。近2年來的運營實踐表明,在永定河流域治理過程中,治理規劃更系統,治理主體責任更清晰,治理組織推進更順暢,流域整體治理工作正逐步納入體系化、規范化、市場化軌道。

為貫徹落實習近平總書記提出的“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期治水方針,2019年國家發展改革委和水利部選擇吉林查干湖、安徽巢湖、福建木蘭溪、廣州流溪河、貴州清水江、四川邛海、重慶阿蓬江等七個生態功能重要、治理修復緊迫、前期基礎較好、示范帶動顯著的河流和湖泊作為重點區域,對照永定河流域治理市場化機制,發揮示范引領作用,進一步推動全國水生態修復與治理工作,促進美麗中國建設。從七個河流、湖泊的生態修復與治理實施方案來看,大都還停留在PPP、EPC、特許經營等單一模式,難以體現永定河流域治理機制“投資一體化帶動治理一體化”的核心理念。社會上也普遍存在“永定河治理模式就是一個大PPP項目”的觀點,將“永定河流域治理機制”簡單化歸類,未能真正把握其本質特征,不僅影響永定河流域治理工作推進,而且影響“永定河治理樣板”在我國重點江河、湖泊治理中的推廣應用。因此,深刻剖析“永定河流域治理機制”,正本清源,是全面推廣“永定河治理樣板”的先決條件。 

二、永定河流域治理機制本質特征

永定河流域投資有限公司(簡稱流域公司)是永定河流域綜合治理與生態修復的主體,主要負責永定河綜合治理與生態修復項目總體實施和投融資運作,統籌管理國家和沿線各地方政府用于永定河治理與修復資金,受托統一管理運營流域內相關工程和資產。流域公司由沿線天津、河北、北京、山西四省(直轄市)政府與中國交通建設股份有限公司(簡稱中國交建)共同出資組建,注冊資本金80億元。其中,北京市人民政府出資代表為北京水務投資中心,占股35%;天津市人民政府出資代表為天津水務投資集團有限公司,占股5%;河北省人民政府出資代表為河北水務投資集團有限公司,占股15%;山西省人民政府出資代表為山西水務投資集團有限公司,占股15%;中國交建出資代表為中交疏浚(集團)股份有限公司,占股30%。

按照國家發展改革委、水利部、國家林業局聯合批復《永定河流域綜合治理與生態修復總體方案》(發改農經〔2016〕2842號),2017-2025年永定河全流域共實施78項治理工程,總投資共計369.8億元。按照永定河流域治理的建設內容,各省(直轄市)流域范圍內的建設投資構成如下:北京市約195.2億元,占總投資的52.8%;天津市約17.6億元,占總投資的4.7%;河北省約84.3億元,占總投資的22.8%;山西省約70.5億元,占總投資的19.1%;流域公共投資約2.3億元,占總投資的0.6%。

永定河流域治理要求實現治理規劃期(2017-2025年)投融資平衡和流域治理全生命周期資金平衡,初步融資方案如下:項目資本金約占總投資的20%,由沿線省(直轄市)政府及中國交建注入;經國家發展改革委統籌核算后,確定中央投資補助約占總投資的20%;剩余約60%的資金(221.9億元)由流域公司通過融資解決。

流域公司構建以政府為主導、企業為主體、市場為手段的“投、建、管、運”一體化新模式,遵循市場化運作規律,創新投融資模式,統籌集中使用中央及沿線省(市)政府用于永定河流域治理的財政資金,并通過銀企合作和產業開發解決剩余資金需求。沿線各省(市)政府為流域公司匹配優質資源,嫁接優質社會資本,提升資源資產價值,從全流域全生命周期尺度上實現流域治理投融資平衡,形成投資一體化帶動流域治理一體化的新機制。其本質特征概括如下:

(一)確立流域公司的主體地位

鑒于永定河流域治理為社會公益事業,組建由流域范圍內四省(市)政府和大型央企(中國交建)構成的公益性流域公司,肩負永定河流域范圍內綜合治理主體責任。流域公司為獨立法人,職責明確,資源資產管理界限清晰,自主經營,自負盈虧,按市場化機制履行政府公共職責,在流域綜合治理中發揮核心作用。

1.各省(市)政府明確授權流域公司負責全流域全過程綜合治理,具體包括規劃設計、投融資、工程實施、資源開發管理、國有資產保值增值等工作;

2.在永定河流域綜合治理過程中,流域治理工程實施者、資產所有者、資源經營管理者高度統一,實現流域空間治理權、增量資產所有權、相關資源開發(使用)權三權合一;

3.政府與流域公司職責界限更加清晰,流域公司完全承擔流域治理職責,政府作為公共利益代表負責監管監督,避免流域治理過程中責任不清、相互推諉等現象;

4.流域公司發揮流域治理開發平臺作用,統籌政府、市場和社會資源,實現綜合效益最大化。

(二)堅持以流域為對象的治理思路

流域是一個相對獨立的自然地理系統,以水系為紐帶,將系統內各自然地理要素連結成一個不可分割的整體。受行政區劃影響,永定河流域被人為劃分為不同的區塊,各自為政,割裂了系統內部要素的自然聯系。永定河治理打破了傳統的區塊治理模式,以流域為對象,統籌流域上下游、河道內外之間水資源平衡,突出不同區段景觀特色,確保實現“流動的河、綠色的河、清潔的河、安全的河”的治理目標。

1.從全流域角度考慮水資源平衡,合理分配上下游水資源,打造區段典型自然景觀,確保流域治理目標實現;

2.從全流域角度制定治理規劃,以問題為導向和以功能目標為導向相結合,統籌山水林田湖草綜合治理,實現全流域治理開發一盤棋;

3.從全流域角度統籌發展空間,配置基礎資源,實現資源資產化,為流域公司可持續發展奠定基礎;

4.從全流域角度統籌使用政府公共資金,避免行政區域各自為政,確保公共資金使用效益最大化。

(三)構建投資治理一體化運營模式

投資治理一體化,是指工程投融資方與流域治理組織方是同一個經營主體,即由同一市場主體負責流域治理工程的資金籌集和工程實施組織,但以投融資平衡為突破口,解決流域治理資金缺口為先決條件,“投、建、管、運”一體化推進治理工程實施落地。對于永定河流域綜合治理工程來說,流域公司作為獨立法人單位,依托政府賦予的基本職責,發揮公司平臺優勢,以流域治理為目標,以創新投融資模式為突破口,解決治理工程資金需求,以此為基礎,組織開展治理工程的施工建設和后期運營管理,實現“投資一體化帶動治理一體化”。同時,流域公司發揮平臺優勢,促進資源資產化,通過公司所屬資源資產經營獲得穩定收益,確保投資治理一體化可持續推進。流域公司投資治理一體化運營模式的關鍵點主要有:

1.流域公司作為平臺公司,肩負投融資和工程組織雙重職責;

2.流域公司為完全獨立公司,自主經營,自負盈虧,不依附于任何政府或部門;

3.政府賦予流域公司空間治理權、相關資源經營權、增量資產所有權,權限界限清晰,確保公司具有較強的自我發展能力;

4.公司必須在投資治理過程中,實現資金自平衡,并不斷發展壯大,擴大公司資產資金規模,進一步增強公司流域治理能力。

(四)實現全流域全生命周期投融資平衡

實現投融資平衡是實施工程項目的基本要求和前提條件。大江大河流域治理是一項長期艱巨的公益性事業,資金需求量大,治理周期長,投融資平衡難度大,如果采用傳統以具體工程項目為對象的投融資平衡方案,很難實現治理目標,也極大地限制了社會資本參與流域治理工程的熱情。永定河流域治理摒棄傳統以具體工程項目為對象進行投融資平衡的思路,而是立足全流域從工程項目全生命周期范圍內實現投融資平衡,即從更大的空間、更長的時間尺度上實現投融資平衡。

1.在全流域范圍內配置濕地公園、新增建設用地甚至經營性房產等優質資源資產,經營性收益用于平衡流域治理資金需求。例如,河北省張家口市將官廳水庫經營權劃撥給流域公司,與優質社會資本聯合開發,獲得經營性收益;由于開展流域治理工程,北京市域范圍內部分原泄滯洪區可改造為建設用地,新增建設用地所有權、經營權屬流域公司,用于各省(市)發展高新產業,流域公司獲得土地增值收益。建設用地指標由流域相關省(市)調配,充分發揮京郊土地高價值優勢,打造流域相關省(市)高新產業發展窗口和高地。

2.將流域治理資金需求納入流域資源資產運營管理全生命周期范疇,適當拉長資金平衡計算期。經初步測算可知,永定河流域治理資金缺口約60%,由流域公司融資解決,需實現投融資平衡。永定河流域治理屬純公益性事業,治理項目自身很難產生經營性收益,無法實現項目自身資金平衡。因此,必須依靠中央政府及沿線政府授權流域公司的資源資產經營權、開發權,通過全生命周期的經營性收益來平衡流域治理缺口資金及融資成本,是在更長時間尺度、更寬泛收益渠道的基礎上實現資金平衡。

3.成立流域公司,集中負責全流域生態治理和資源資產經營開發,實現全流域統一生態治理、統一資源資產經營開發,為實現全流域全生命周期投融資平衡創造基礎條件。由流域公司統一負責流域治理的投融資、工程組織實施、資源資產經營開發,統籌各方資源資金,是實現全流域全生命周期投融資平衡的關鍵。

(五)確保流域公司可持續經營

流域公司是一家完全獨立公司,不像傳統政府平臺公司依附于某級政府,只有實現流域公司自身的可持續發展,才能確保流域治理的高效穩步推進。流域公司推行投資治理一體化運營模式,不僅承擔永定河流域治理任務,而且開展資源資產經營,確保國有資產增值增收,因此流域公司不僅僅是一個工程公司、項目公司,更應該是一家具備資源資產管理、投融資等功能的平臺公司。其邏輯關系是:公司承接應由政府承擔的流域治理職能,政府給予公司治理權和相關資源經營權,公司利用平臺優勢自主籌集資金(包括政府財政資金),并通過治理工程實施、相關資源資產開發經營回收資金,實現資金閉環。在資金流閉環中,流域公司逐步擴大現金流規模和資產規模,進一步提升流域公司投融資能力,由此流域公司在永定河流域治理過程中發展壯大,并有效實現流域治理目標。

三、永定河治理機制與PPP模式比較

眾所周知,PPP(Public-Private-Partnership)模式,是指政府與私人組織(我國當前是廣義的社會資本,包括國有企業)之間,為了提供某種公共物品和服務,以PPP合同為基礎,彼此之間形成一種伙伴式的合作關系,并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務,確保合作順利開展,最終使合作各方達到比預期單方行動更為有利的結果。流域公司采用“投、建、管、運”一體化新機制,雖然與PPP項目公司一樣,也是基于公共物品和服務而成立的專項公司,兩者既有類似之處又有差別。

(一)股權結構的比較

流域公司股東由四個省(直轄市)政府出資代表和一個中央企業組成,其中政府累計出資所占股權比例達70%,遠大于社會投資人---中國交建的股份(30%)。

就單一股東占股比例而言,北京市人民政府出資代表股權比例為35%,大于中國交建的30%,流域公司最大股東也是政府出資代表。

在流域公司的治理機制中,政府出資代表與社會資本是以股權為紐帶的股權關系。作為流域公司股東,其義務與權力以股權比例而定,同股同權,不存在法定職責和風險差別性劃分。

對于PPP項目公司而言,其股權結構與流域公司有所不同。對于大多數PPP項目,政府不以股權投資。對于政府參股類項目,政府一般不控股,是小股東,而且很多PPP合同約定政府出資代表與社會資本同股不同權,當然也有部分政府參股的PPP項目是同股同權的。因此,一般情況下政府出資代表與社會資本存在法定職責和風險差別性劃分,社會資本可優先獲得利潤分紅,但同理需承擔更多的經營職責和經營風險。在流域公司股權結構中,社會資本不控股,甚至不是最大股東,且實行同股同權,與PPP項目公司普遍由社會資本控股、很多同股不同權的做法不同。

(二)公司性質及發展定位的比較

流域公司和PPP項目公司雖然都是針對公共物品和服務而成立的專門公司,獨立法人,自主經營,自負盈虧,但兩個公司發展定位不同。

流域公司是由沿線政府與大型央企共同出資組建,作為永續經營公司,不僅負責永定河綜合治理與生態修復項目總體實施和投融資運作,受托經營管理流域內相關資源資產,而且具有對外投資、承接永定河流域以外治理業務的職責。流域公司在落實完成《永定河流域綜合治理與生態修復總體方案》的同時,致力于建成以“投資一體化帶動治理一體化”為核心理念的大型工程管理、資產管理、投融資平臺公司。

PPP項目公司是依據政府與社會資本雙方合作合同組建的特殊目的載體(SPV),明確規定了合作期限、合作內容和雙方責權;PPP項目公司業務一般都在約定的框架下開展,不會進行對外投資或開展項目合作合同約定之外的業務。流域公司具有對外投資、拓展域外業務的職責以及其綜合平臺公司特點,與PPP項目公司定位為具體特定項目服務的屬性存在本質差別。

(三)公司經營管理權限的比較

流域公司作為自主經營主體,實行流域空間治理權、增量資產所有權、相關資源開發(使用)權三權合一,且作為永續經營公司,不存在經營期限制和后續經營權、資產所有權轉移問題。

PPP項目公司的經營管理等權限則比較復雜。我國PPP項目采用BOT模式的比較多,項目公司主要具有工程建設和經營管理兩項權力,項目授權經營終止時需將經營權和資產移交回歸政府;當然如果項目公司想繼續行使經營管理權,則政府與社會資本需重新簽訂合作合同。但在PPP項目實施中也有采用BOOT/BOO/TOO等模式,項目公司均擁有資產所有權,像BOO/TOO模式也不存在合作期滿資產移交問題。

流域公司是永續經營公司,沒有合作經營期限制,沒有后續經營權、資產所有權轉移等問題;PPP項目公司需根據項目具體情況而定,類型多樣復雜,大多情況存在經營期限制,以及合作期滿后經營權、資產所有權轉移等環節。

四、永定河流域治理機制完善創新

創新構建的永定河流域治理機制,對推進深化永定河流域治理工作發揮了重要作用。自流域公司組建并運營管理以來,明確了永定河流域投資治理主體,實現了中央政府財政補助資金統籌集中使用;確立了流域治理任務和空間范圍,厘清了政府與企業職責定位,準確劃清工作界面;實施了一批永定河流域治理具體工程項目,積累了一定經驗,取得了一定成效。但按照永定河流域治理機制總體構想,結合實踐經驗總結,永定河流域治理機制還需進一步完善機制創新。

1.進一步創新設計融資模式。充分利用金融政策,靈活運用融資工具,確保融資規模,降低融資成本。一是股權融資。發揮資產優勢,采取資產證券化手段引入股權投資。探索建立永定河流域治理基金。二是債權融資。用好用足各類銀行政策性貸款,積極發行企業債、項目收益債等融資產品。三是項目融資。借鑒PPP理念,探索采用BOT、ABO等模式,引進社會資本。

2.進一步細化利用沿線土地開發提高流域公司收益水平的路線圖。永定河新一輪治理將極大改善沿線生態環境,提升沿線土地價值。充分利用土地升值收益,解決流域公司融資本息的償還問題。土地來源主要有三個渠道:一是未利用的河灘地。在保障防洪及生態功能的前提下,利用河灘地、泛洪區用地,采用“平戰結合”模式實施低影響開發,發展體育休閑產業。二是功能替代釋放的蓄滯洪區用地。通過優化工程規劃和洪水調度方案,在滿足防洪能力不降低的條件下,經水利部門同意,釋放部分蓄滯洪區用地,授權流域公司實施開發。三是政府指定的建設用地。地方政府結合城鎮化規劃,將河道沿線、濕地周邊、水庫周邊建設用地劃入流域公司,由流域公司按地方政府要求實施開發。

3.進一步優化利用水資源費部分收入補償運行養護資金的實施方案。確保永定河綜合治理和生態修復成果持續發揮,需要持續穩定的養護投入機制。考慮保障生態用水同時實現了地下水的回補和涵養,既改善了河道生態環境,又儲備了戰略資源,從實質看是恢復河道沿線的“水銀行”功能。沿線省市要穩定既有水利工程管護資金渠道,并從水資源費收入中劃轉一定比例的資金保障生態用水費用,徹底解決流域管理養護費用來源問題。經初步測算,永定河現有水利工程及河道年管理費用(約4.8億元)和新一輪治理新增工程年養護費(約7.8億元)共計12.6億元。按照當前永定河流域沿線地區城鎮生活及工業用水規模60億立方米測算,從沿線政府水資源費收入中提取或調增0.1元/立方米,年可籌集資金6億元。加上各省市既有的水利養護費用資金約6億元,基本滿足河道養護資金需求。

4.進一步探索建立全流域統一產權制度的方法路徑。建立永定河全流域產權統一管理制度,通過適度開發和綜合經營,解決流域公司的長遠發展問題。總體方案確定的建設任務完成后,新增資產直接劃歸流域公司所有。現有水利、林業資產及設施,采用改制、劃撥、委托管理等多種模式,由流域公司協商沿線省市政府分類分期劃轉,逐步實現全流域統一管理。

5.進一步探索打造流域綜合經營管理的機制平臺。流域公司在保障生態資產保值和生態、防洪安全的基礎上,可在總體規劃及法律法規的指導下實施綜合經營和開發,發展綠色生態經濟,踐行“綠水青山就是金山銀山”理念,形成流域治理帶動生態資源開發,開發反哺治理的良性局面。一是水權交易。按照永定河流域水量分配方案,采用合同節水等手段推進農業節水改造和產業結構調整,利用節約的水量實施水權轉讓獲取部分收益。二是林權交易和碳匯。結合河道生態治理建設大尺度森林公園,并賦予流域公司對沿線林地占有、使用、收益、流轉及經營權抵押權能,同時通過碳排放權交易實現收益。三是生態補償機制。落實國家有關政策,逐步建立永定河流域水量水質貨幣補償機制。四是多種經營。以良好的生態環境為基底,配合北京城區部分產業業態、產業功能的疏解轉移,著重開展休閑健身、科普宣教、購物游樂等旅游方式,配套建設大型游樂場、休閑商業綜合體、康養療養等設施,實現生態空間與產業空間融合發展。

五、永定河流域治理機制推廣建議

永定河流域治理機制的創造性提出,主要是針對行政區劃隔離造成流域治理破碎化以及政府管理機制僵化、直接投資效益低、資金短缺且融資渠道受限等問題,以及考慮到現行PPP模式又存在政府財政實際負擔加重、政府隱形債務風險增加、社會資本與政府利益訴求協調難度大等問題。推廣永定河流域治理機制,不僅要充分發揮永定河流域治理機制的優勢和特點,更要考慮機制模式適用條件和基礎。

1.開展流域治理問題和需求分析。永定河流域治理機制的核心理念是通過投資一體化帶動流域治理一體化,重點解決流域治理破碎化以及資金短缺、融資難等問題。分析研究流域治理存在的問題和切實需求,確定永定河模式是否適用流域治理,是制定流域治理機制(模式)的前提條件,以問題為導向,理順利益相關者關系,明確流域公司責權利,構建市場化的運營機制。

2.進行永定河流域治理機制規范化梳理。目前,社會上對永定河流域治理機制的認識普遍存在偏差,不能正確理解永定河流域治理機制的精髓,正本清源,樹立正確的流域治理模式標桿非常重要。推廣永定河流域治理機制,必須理解永定河流域治理機制的深刻內涵,明確永定河流域治理機制的運營特點、工作流程和關鍵節點,因此,有必要進一步梳理永定河流域治理機制,統一思想,規范做法,確保在示范推廣中不跑偏、不走樣。

3.加快推進全國性示范試點工作。重點河流、湖泊水生態修復和綜合治理,是我國政府生態領域正積極推進落實的重要方向。2019年國家發展改革委和水利部優選了七個重要河流、湖泊水生態修復與治理示范項目,擬全面推廣永定河流域治理機制,可見永定河治理機制示范效應初步顯現。為加快永定河治理模式在全國推廣應用,以優選的七個全國性示范試點項目為基礎,按永定河治理模式要求,加強頂層設計和規范指導,優化制定每一個項目運營管理方案,確保方案的規范性和針對性。

4.組建高水平的咨詢服務團隊。我國江河湖泊綜合治理,當務之急是進行體制機制創新,突破治理瓶頸。現行的七個重要河流、湖泊水生態修復與治理示范項目實施方案,體制機制創新不足是普遍存在的薄弱環節。永定河流域治理機制是在我國江河湖泊綜合治理實踐中的有益探索,加快推進全國示范試點工作,并不斷完善提升,需要組建國家層面的高水平咨詢服務團隊。為有效開展永定河治理模式的宣傳指導工作,要求咨詢服務團隊不僅能夠正確理解永定河流域治理機制,而且必須深刻了解我國當前河流、湖泊流域治理現狀,深刻理解國家相關政策法規,并具有卓越的體制機制創新能力。




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